從民主製度透視英國脫歐的政治亂象

本來覺得，強硬派領袖鮑裏斯·約翰遜上台後，英國脫歐一事很快便會有個了結。既然半數以上民眾願意脫歐，既然議會嫌前任首相特蕾莎·梅太軟，那麽鮑裏斯的上台，應該最符合他們心願。特朗普的上台，就讓美國風氣大變，很多沒辦的事就辦了。但是誰知道，英國政壇自鮑裏斯就任以來，卻更加撕裂，更加混亂，可謂亂象叢生。
先是鮑裏斯為了解除議會掣肘，向女王請求議會超常休會，繼而議會反戈一擊，奪取議會議程控制權，通過禁止無協議脫歐議案，為鮑裏斯套上了新的“緊箍咒”。接著，鮑裏斯惱羞成怒，宣布提前進行大選，議會則兵來將擋，兩次否決鮑裏斯的動議。蘇格蘭最高上訴法院也來湊熱鬧，裁定首相要求議會超長休會的行為違法。
這一波政治糾纏讓外人看得眼花繚亂，如墜雲裏霧裏。英國到底是想脫歐還是不想脫歐？議會、首相以及女王之間到底是什麽關係，為什麽在脫歐這個事上如此糾纏不休？本期專欄準備從英國民主製度角度，為大家解讀一下近日英國脫歐的政治亂象。
議會至上製度與梅姨的失敗
泛泛地來講，英國與美國的政治皆屬民主製度，由選民投票決定國家權力機構。但是，往細裏說，美國政治模仿古羅馬，奉行三權分立和製衡，而英國則堅持議會至上（下議院由選民推選產生，掌握立法權，故此處以及後文所說的議會僅指下議院），兩者並不完全相同。
美國下議院和總統由選民分別選出，算是平行或平起平坐關係，代表民意的不同需求。美國總統不必對國會負責，在外交事務上更是直接發號施令。英國首相則由議會中多數黨或最大黨的黨魁擔任，內閣成員也來自議會，對議會集體負責。
不同的製度設計，決定了美英兩國行政首腦在外交事務上，擁有完全不同的自主權。美國總統特朗普可以無視國會的不同意見，與中國大打貿易戰；英國首相在脫歐事務上，則需要步步向議會匯報，並獲得議會多數投票支持，才能付諸實踐。
現在，英國脫歐亂象的根源之一，就是議會至上製度。議會可以對首相達成的協議進行逐項審議，就意味著將議會中各個政黨、議員的意見，都帶進了脫歐決策大盤中，而各個政黨和議員的立場不同、利益不同，使得議會在表決脫歐議案時，往往充滿變數。
如果首相所在政黨，占據下議院多數，他們向下議院提出的議案，通過可能性比較大；反之，就不一定能獲得多數票支持，從而折戟沉沙。2017年英國提前大選時，時任首相梅姨所在的保守黨，僅獲得650票中的317票，失去下議院多數席位，結果在此後的議會表決中步步被動。她向議會提交了三次脫歐協議，三次都被否決。
反對梅姨脫歐協議的政黨和議員，大體上可以分為三類。第一類是科爾賓領導的262名工黨議員。他們作為最大的在野黨，為了謀求上台執政機會，無論梅姨協議好還是不好，都會投反對票。事實上，這批人私下裏也願意與歐盟溫和分手，與梅姨的想法八九不離十。
英國下議院內景，來源：維基
第二類是以鮑裏斯為代表的“硬脫派”，多數來自保守黨，少數來自其他黨派。他們反對向歐盟妥協，哪怕達不成協議，也要快速一刀兩斷。對於梅姨協議中的支付脫歐費、設置過渡期、讓北愛爾蘭暫時留在歐盟關稅同盟等條款，他們極為憤慨，認為有“賣國求榮”之嫌。這部分下議院議員大體在80至100人左右。
第三類是蘇格蘭民族黨、自由民主黨等議員，他們反對脫離歐盟，主張進行第二次公投。因此，無論梅姨達成什麽樣的協議，這40多名議員多數也是投反對票。
根據以上分析，可知梅姨在任時兩麵不討好，她的“軟脫歐”方案既無法滿足黨內強硬派要求，又不可能取得黨外反對派的支持。這種格局決定了她很難在議會闖關成功，隻能辭職了之。
鮑裏斯與下議院的政治糾纏
任何政壇老手都知道，英國下議院是首相的“太上皇”，如果下議院整體上不支持首相，首相將一事無成。反過來，首相要想貫徹自己的施政綱領，就必須適當運用“殺手鐧”，解除議會掣肘或爭取議會配合。
長期以來，英國雖然奉行議會至上，但是為了提高行政自主性，以便應對瞬息萬變的內外挑戰，還是賦予了首相一定特權，比如每年提出休會時間、主導議會議程、請求提前進行大選等。首相可以借助這些特權，變相地“迫使”議會配合自己。
鮑裏斯上任後，麵臨的形勢無疑更為嚴峻。梅姨在任時，還能得到黨內多數以及黨外溫和脫歐派的支持，鮑裏斯領導的“硬脫派”，則不僅要麵對反對黨的挑戰，還會遭到黨內溫和派的質疑。按照下議院現狀，他無論如何都不可能獲得多數支持。
於是，最近一段時間，鮑裏斯在智囊卡明斯授意下，充分運用首相特權，率先向議會開炮。他們的設想是，先逼迫議會長時段休會，力求擺脫其掣肘，實在不行就提前進行大選，依靠脫歐派選民的力量，更換下議院。
8月27日，鮑裏斯突然發表講話，宣稱已經向女王提出申請，要求議會延長休會時間，從預定的3周延長為5周，即從9月10日到10月14日。歐盟給英國的脫歐大限是10月31日，如果英國議會到10月中旬複會，就沒有多少阻止鮑裏斯的機會。鮑裏斯完全可以按照一己之意，或者有協議脫歐，或者幹脆無協議脫歐。
英國女王應該明白鮑裏斯的想法，也清楚他與議會的間隙，但是現代英國君主隻是國家元首、主權象征，更多扮演任命、簽署或宣布性的儀式角色，不再介入具體的政治事務。絕大多數情況下，英國君主都會批準首相或議會的請求。因此，當鮑裏斯建議議會延長休會時，女王同意了。
英國現任女王伊麗莎白二世
但是，以工黨為代表的反對派，肯定不能看著鮑裏斯“詭計得逞”。9月3日，他們經過緊急投票，推動下議院通過了剝奪議會議程權法案，以便為接下來的反擊作準備。如果沒有這個議案，首相將按照慣例主導議會投票安排，反對派根本機會討論限製鮑裏斯的議案。
將議會議程權收回後，工黨議員次日就提出了阻止無協議脫歐議案，並且獲得優先表決機會。這項議案規定，首相不能單方麵選擇無協議脫歐，而是必須與歐盟繼續談判，力求10月19日前達成新協議；如果達不成，鮑裏斯必須出麵向歐盟申請，將脫歐大限推遲道明年1月31日。
儘管在投票前，鮑裏斯重申了黨內規矩，宣稱誰要是支持此議案，就將誰開除黨籍，但是仍有21名保守黨議員，包括幾位德高望重的大佬，不顧壓力投了讚成票。
目前，阻止無協議脫歐已經獲得上下議院通過，並且經由女王批準而成了法律。看來，女王對自己的定位非常明確，即僅代表國家批準首相或議會請求，而不理會誰對誰錯。
麵對議會釜底抽薪，鮑裏斯使出了最後一招，即宣布提前解散議會，重新進行大選。放在2011年以前，這是很簡單的事，首相隻需報請女王批準，而女王一般也不會拒絕。但是，2011年通過的英國定期議會法規定，首相只有在兩種情況下，才可以報請女王提前解散議會：一是取得下議院三分之二以上議員投票支持，二是下議院通過了對內閣的不信任動議，且兩周內沒有通過信任動議重新組織政府。
現在，鮑裏斯要想提前解散議會，隻能爭取滿足前一個條件。可是，占據議會多數的反對派議員，怎麽可能同意“解雇”自己？（有時候多數也會同意）到目前為止，鮑裏斯在下議院提了兩次動議，都沒有得到足夠票數。提前大選、更換下議院的想法，看來暫時實現不了。
鮑裏斯與英國脫歐的未來
在議會反對派操作下，鮑裏斯已經被逼到了政治死角。擺在他麵前的，只有三條路：按照議會要求，10月19日前與歐盟商定一份新協議；無視議會通過的禁止無協議脫歐法，10月31日硬脫；滿足議會要求，在暫時談不成新協議的情況下，向歐盟申請延期。
先來看第一條路。鮑裏斯要想與歐盟談出一份新協議，並且得到下議院的認可，必須解決梅姨方案中的一個關鍵爭議——北愛爾蘭問題，這是下議院當初對梅姨不滿的焦點之一。
北愛爾蘭問題紛繁複雜，必須從頭講起。
1801年，北愛爾蘭所在的愛爾蘭島，全部並入英國，成為聯合王國的一個自治體，當時不存在北愛爾蘭、南愛爾蘭之分。到了1922年，長期追求獨立的愛爾蘭，從英國獨立出來成立了愛爾蘭共和國，唯獨東北部的6個郡，依然願意留在聯合王國內部。於是，一個愛爾蘭島被分為兩半，成了兩個國家。愛爾蘭共和國大約占5/6，東北部的北愛爾蘭大約占1/6。
此後七十多年間，北愛爾蘭內部圍繞回歸愛爾蘭，還是繼續留在英國，爭議不斷，一度大打出手。不過，自1998年簽署和平協議以來，北愛爾蘭問題似乎得到了化解。英國和愛爾蘭都是歐盟成員國，人員、商品和企業自由流動，北愛爾已經沒有多少較真的必要。
但是，誰也沒想到，英國脫歐又讓北愛爾蘭成了一顆定時炸彈。如果英國脫離歐盟，英格蘭和蘇格蘭好說，重新設置邊境關卡即可，可位於愛爾蘭島的北愛爾蘭，就沒那麽簡單了。如果他們也設置邊境關卡，就意味著與愛爾蘭再度成為兩個隔離的國家，人口不能自由流動，商品互征關稅，將給雙方民眾帶來極大不便。
2016年英國脫歐公投，來源：維基
因此，多數北愛爾蘭人願意留在歐盟，繼續享受與南愛爾蘭的自由流通。目前執政的保守黨目前屬於議會少數黨，靠著北愛爾蘭民主統一黨鼎力相助，才獲得了執政機會，所以也必須考慮北愛爾蘭人民的意願。
梅姨與歐盟談判時，出於以上考慮，接受了歐盟一項補充條款，即在脫歐過渡期內，雙方應該簽署自由貿易協定，如果無法達成協定，英國將繼續留在關稅同盟內部，並允許北愛爾蘭遵守單一市場規定，以維持愛爾蘭邊境開放。這是歐盟為了維護成員國愛爾蘭利益，提出的一個硬性要求。
然而，在英國脫歐派議員看起來，如果英國繼續留在關稅同盟，如果北愛爾蘭繼續留在單一市場，那極力爭取的脫歐還有什麽意義？這隻能使英國繼續受製於歐盟而已。
下議院要求鮑裏斯與歐盟繼續談判，重點就是希望修改上述條款。可是梅姨談了一兩年，都沒能修改，鮑裏斯能在一個月內完成嗎？何況，他本人始終聲稱，要麽歐盟放棄該條款，要麽英國無協議脫歐，態度極其強硬。這條路顯然難以走通。
鮑裏斯的第二個選擇是不管議會，10月底單方麵無協議脫歐。這同樣是一條死路。鮑裏斯要是這樣做，就意味著蔑視議會和法律，輕則被反對黨提出不信任動議，灰溜溜走人，重則違法犯罪，麵臨牢獄之災。
想來想去，鮑裏斯如果不願“半途被廢”，最穩妥的選擇，還是先向歐盟申請延期，穩住咄咄逼人的議會，然後再尋求議會改選。這樣做，雖然會損害他自己以及保守黨威信，失去部分脫歐派選民的支持，但是只要他與脫歐黨聯合，仍然有望主導議會。
一旦鮑裏斯及其盟黨掌握了下議院，議會與首相就不會再針鋒相對，英國脫歐就會迎來曙光。當然，如果不幸失敗，保守黨仍然控制不了局麵，那只有繼續上演府院之爭，在脫歐泥潭中苦苦掙紮。
因此，可能於今年年底提前舉行的英國議會大選，將是決定脫歐進程的關鍵一環。